樓繼偉：建立現(xiàn)代財政制度 規(guī)范透明預算管理
建立現(xiàn)代財政制度的重要性和緊迫性
財政制度安排體現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個方面。黨中央、國務院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設。新中國成立以來，我國財稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實施的分稅制改革是我國財政制度建設的里程碑。分稅制財政體制的建立及其后的調(diào)整完善和穩(wěn)健運行，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎，充分調(diào)動了地方、企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)了政府財力增強與經(jīng)濟高速增長的雙贏目標，增強了中央宏觀調(diào)控能力，對推動建立社會主義市場經(jīng)濟體制、促進對外開放、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也面臨前所未有的風險挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現(xiàn)行財稅體制改革不到位有一定關系。就財政自身而言，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在削弱。主要表現(xiàn)：一是預算管理制度的完整性、科學性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預算約束偏軟，不利于依法治稅和人大監(jiān)督。二是稅收制度不適應經(jīng)濟社會發(fā)展、改革、轉(zhuǎn)型的新形勢，特別是在解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配、促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護方面的功能較弱，稅收優(yōu)惠政策過多過濫，不利于公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設。三是中央和地方事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項目過多，規(guī)模過大，資金分散，常有配套，不利于建設財力與事權相匹配的財政體制和推進基本公共服務均等化。四是財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結構固化僵化，財政赤字和債務風險加速積聚，財政中長期可持續(xù)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理結構、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。當前和今后一個時期，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，要求我們圍繞建立現(xiàn)代財政制度這一重大任務，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，遵循社會主義市場經(jīng)濟原則，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗，以現(xiàn)行體制為基礎，堅持繼承與創(chuàng)新相結合，深化財稅體制改革，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建設公平統(tǒng)一市場、有利于基本公共服務均等化的現(xiàn)代財稅體制機制。
建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預算管理制度
現(xiàn)代政府預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎。預算編制科學完整、預算執(zhí)行規(guī)范有效、預算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預算管理制度的核心內(nèi)容。當前，應重點推進以下幾個方面的改革和制度建設。
改進年度預算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預算法相關規(guī)定，目前我國預算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預算執(zhí)行“順周期”問題。也就是說，當經(jīng)濟下行時，一些財稅部門為了完成收入任務可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；當經(jīng)濟過熱時，財稅部門完成收入任務后又容易搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。這既不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調(diào)控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展?！迸c此同時，收入預算應從約束性轉(zhuǎn)向預期性。這是我國預算審批制度的重大改革，必將有利于加強人大對政府預算的審查監(jiān)督，也有利于改善政府宏觀調(diào)控、促進依法治稅。
建立跨年度預算平衡機制。預算審核重點由財政收支平衡狀態(tài)向支出政策拓展后，收入預算從約束性轉(zhuǎn)為預期性，預算執(zhí)行結果有別于預算預期的平衡狀態(tài)將成為常態(tài)，特別是年度預算赤字可能突破。要進一步嚴格規(guī)范超收收入的使用管理，原則上不安排當年支出。年度預算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補機制。為確保財政的可持續(xù)，全國年度總赤字規(guī)模應設置一定的警戒線。為實現(xiàn)跨年度預算平衡，還應抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。
清理規(guī)范重點支出掛鉤機制。據(jù)統(tǒng)計，目前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類，2012年僅財政安排的這7類重點支出即占全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進上述領域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導致財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，而且不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，甚至導致部分領域出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、預算管理無法全面公開、資金投入重復低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式?！边@有利于增強財政投入的針對性、有效性和可持續(xù)性。各級財政部門要實事求是地推進清理規(guī)范工作，并繼續(xù)把這些領域作為重點予以優(yōu)先安排，確保有關事業(yè)發(fā)展的正常投入。
完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進地區(qū)間財力均衡，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸并重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及時清理專項轉(zhuǎn)移支付項目。
建立政府性債務管理體系。為切實加強政府債務管理、防范和化解財政風險，《決定》提出，“建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”這意味著建立在地方政府信用評級基礎上地方發(fā)債的管理體制。
實施全面規(guī)范的預算公開制度。借鑒國際經(jīng)驗，從我國實際情況出發(fā)，注重頂層設計、明確實施步驟，積極穩(wěn)妥推進預算公開。逐步擴大公開范圍、細化公開內(nèi)容，不斷完善預算公開工作機制，強化對預算公開的監(jiān)督檢查，逐步實施全面規(guī)范的預算公開制度。
建設有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系
現(xiàn)階段，深化稅制改革需要把握以下幾點：一是有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、調(diào)節(jié)社會財富分配、節(jié)約能源資源和保護環(huán)境，促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。二是堅持稅費聯(lián)動、有增有減，保持宏觀稅負相對穩(wěn)定。既要考慮保障國家事業(yè)發(fā)展和人民生活的正常需要、適當集中財力，也要考慮有關方面特別是企業(yè)和居民的承受能力。三是有利于培育地方主體稅種，調(diào)動地方組織收入的積極性和自主性。四是盡可能不開征新稅種，適當簡并現(xiàn)有稅種與稅率，稅制設計盡可能簡單透明，減少自由裁量權，降低征管成本。五是加快稅收立法步伐，推進依法治稅。
進一步發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)功能。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和居民消費水平提高，現(xiàn)行消費稅制度存在征收范圍較窄、課稅環(huán)節(jié)單一且靠前、稅基偏小、稅率結構欠合理等問題，對消費行為調(diào)控作用總體偏弱，迫切需要進行改革。消費稅改革的重點是，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和居民消費水平的變化，適當擴大消費稅的征收范圍，將一些高耗能、高污染產(chǎn)品以及部分高檔消費品等納入征稅范圍；調(diào)整征收環(huán)節(jié)，弱化政府對生產(chǎn)環(huán)節(jié)稅收的依賴，促進解決重復建設和產(chǎn)能過剩問題，努力提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量；調(diào)整部分稅目稅率，進一步有效發(fā)揮消費稅的調(diào)節(jié)作用。
加快房地產(chǎn)稅立法，適時推進相關改革。完善房產(chǎn)稅等相關制度，有利于穩(wěn)定市場預期，引導居民形成合理的住房消費，也有利于為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。要堅持積極穩(wěn)妥的方針，認真總結房產(chǎn)稅改革試點經(jīng)驗，在充分論證的基礎上立稅清費，適當減輕建設、交易環(huán)節(jié)的稅費負擔，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。
加快資源稅改革。從經(jīng)濟發(fā)展角度考察，資源稅從量計征，極易造成稅負水平偏低，難以發(fā)揮促進資源節(jié)約和環(huán)境保護的作用，改革迫在眉睫。重點是推進煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革，清理相關收費基金；適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用。
推動環(huán)境保護費改稅。為發(fā)揮稅收在節(jié)能減排和環(huán)境保護方面的調(diào)控作用，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設，要按照正稅清費、循序漸進、合理負擔、有利征管的原則，參照國際通行做法，將現(xiàn)行排污收費改為環(huán)境保護稅，稅率設計要綜合考慮現(xiàn)行排污費收費標準、實際治理成本、環(huán)境損害成本和收費實際情況等因素。
全面推進增值稅改革。按照稅收中性原則，全面實行營業(yè)稅改征增值稅，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題，更好地發(fā)揮市場作用，激發(fā)企業(yè)活力，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與商業(yè)模式創(chuàng)新。今后，要在交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)全面實行“營改增”的基礎上，適時將其他服務行業(yè)分步納入改革范圍，實現(xiàn)“十二五”完成“營改增”的改革目標。同時，適當簡化稅率。
清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。目前，各種稅收優(yōu)惠區(qū)林立，已批準或正在申請待批的優(yōu)惠政策幾乎涵蓋了全國所有省份；有些地方政府或財稅部門執(zhí)法不嚴或出臺“土政策”，甚至通過稅收返還等方式，變相減免稅收，制造政策“洼地”。區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多過濫，不利于實現(xiàn)結構優(yōu)化和社會公平，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設，不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。因此，《決定》明確提出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！?
健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制
中央和地方財力與事權相匹配是包容性很強的表述，也是歷來的提法。如何科學合理分配財力和事權，《決定》作出了明確部署。
完善中央和地方事權和支出責任劃分。目前，我國中央和地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務均等化。一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，一些適宜地方負責的事務中央承擔了較多的支出責任。同時，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種狀況客觀上造成地方承擔了一些不適合承擔的事務，而中央不得不通過設立大量專項轉(zhuǎn)移支付項目對地方給予補助。這種格局不僅容易造成資金分配“跑部錢進”、“撒胡椒面”現(xiàn)象，而且容易造成中央部門通過資金安排不適當干預地方事權，影響地方的自主性、積極性，還會造成地方承擔中央事權與地方的積極性不一致，導致執(zhí)政行為不當，影響市場統(tǒng)一、公正。貫徹落實《決定》要求，應立足于建立現(xiàn)代財政制度，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權和支出責任。一是適度加強中央事權。將國防、外交、國家安全等關系全國政令統(tǒng)一、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領域安全的重大事務集中到中央，減少委托事務，以加強國家的統(tǒng)一管理，提高全國的公共服務能力和水平。二是明確中央與地方共同事權。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務，如社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央與地方共同事權，由中央和地方共同承擔。三是明確區(qū)域性公共服務為地方事權。將地域信息性強、外部性弱并主要與當?shù)鼐用裼嘘P的事務放給地方，調(diào)動和發(fā)揮地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務的需要。四是調(diào)整中央和地方的支出責任。在明晰事權的基礎上，進一步明確中央承擔中央事權的支出責任，地方承擔地方事權的支出責任，中央和地方按規(guī)定分擔共同事權的支出責任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。根據(jù)事權和支出責任，在法規(guī)明確規(guī)定前提下，中央對財力困難的地區(qū)進行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級政府也要相應承擔起均衡區(qū)域內(nèi)財力差距的責任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
進一步理順中央和地方收入劃分。《決定》提出，“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”這一要求綜合考慮了我國地方政府承擔事權和支出責任的實際情況，既有利于保證中央履行職能和實施重大決策，又有利于保障地方既得利益、培育地方主體稅種、調(diào)動地方積極性，從而有利于形成改革共識、確保改革順利進行。貫徹落實《決定》要求，要根據(jù)稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對宏觀經(jīng)濟運行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動兩個積極性，為實現(xiàn)“五位一體”的全面小康提供制度保障。
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